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(2017年1月13日，墨江县联珠镇一小学学生在舞蹈教室排练哈尼族弹唱。图/新华）
精准扶贫
记者/徐大伟
发于2020.12.第975期《中国新闻周刊》
我们目前的贫困发生率是0。云南省文山州广南县巴夺村第一书记左宇说。
但令他担忧的是，一旦村民突然患上重病，他们可能会把刚刚摆脱贫困的家庭拖入绝境。这种困境经常发生，有一个农民，因为主要的家庭劳动力突然患上癌症，一个七口之家陷入贫困。左煜告诉《中国新闻周刊》，村子这类突发情况最为“要命”。由于家庭人口众多，一些重大疾病药物往往不在医疗保险名单中，导致短期内大量刚性支出，巨额医疗支出可以立即压垮家庭。
巴夺村位于半山区，一直是深度贫困地区。全村建档立卡户151户，贫困人口674人。2019年底，该村贫困发生率为0.31%，3户共11人未脱贫。左煜告诉《中国新闻周刊》，这3户未能脱贫，都是因重大疾病或重大家庭变故“触网”，被识别为档卡户。
一般来说，在一个国家的反贫困道路上，社会保障政策被认为在减贫方面发挥着突出的作用，而社会援助则被认为是贫困的安全网络。截至2019年底，中国共有861万人享受城市最低生活保障，3456万人享受农村最低生活保障。中国也成为世界上社会保障发展最快、覆盖面最广、保障水平不断提高的国家。
在反贫困战略下，我国社会保障体系经历了多轮变革，逐步从补缺救助制度转向适度普惠福利制度，逐步从单一政府救助转向政府社会组合救助，实现了基于准确识别机制的准确保障。北京大学贫困地区发展研究所所长雷明认为，中国仍处于适度普惠福利制度建设阶段。随着2020年中国消除绝对贫困战略目标的实现，中国的社会保障体系也将迎来新的演变道路。
最后一张安全网
中国现行的城乡社会保障体系建立在 20 世纪90 20世纪90年代，城市最初建立了最低生活保障制度，救助对象主要是城市贫困居民，主要是保障基本生存和实施贫困救济。在农村地区，农村社会救助主要依靠农村五保供养制度和农村扶贫开发。
自1995年以来，中国制定了以贫困县为主的区域反贫困战略，建立了国家重点扶贫县机制。然而，农村社会养老保险制度一度停滞不前，基于农业合作社的合作医疗制度甚至下降。
合作医疗曾是中国三大医疗保障体系之一，与城镇公费医疗和劳动保险医疗并列。20世纪70年代，其覆盖率达到全国行政村(生产大队)的90%。合作医疗与合作社的保健站和大量的赤脚医生一起，成为解决中国农民医疗问题的三大部分。
停滞和滑坡的根源在于旧系统的瓦解。中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究办公室主任陈秋林告诉《中国新闻周刊》，随着企业制度和农村经济制度的改革，原有的劳动保障制度、合作医疗制度等传统保障制度没有经济基础，被迫进行社会化转型。
其实就是搞社会医疗保险和社会养老保险。陈秋霖说。这意味着中国的社会保障制度实际上已经成为经济改革的配套设施。随着收入差距的扩大，基本依赖工资的社会保障体系也在扩大。
2000 1978年，中国农村贫困人口从2.5亿降至2.5亿 3209 然而，医疗保障领域存在明显的不公平，农村几乎没有保障。当年，世界卫生组织对191个会员国的卫生系统进行了绩效评估。中国在卫生负担公平性方面排名第188位，即倒数第四，是世界上最不公平的国家。
从此，中国开始尝试解决经济建设一条腿长，社会建设一条腿短的问题。推进社会保障体系建设，旨在补短板。陈秋林认为，与经济改革相比，这一阶段的社会保障体系建设是社会建设的重要组成部分，成为改革发展的主题之一，成为独立发展的任务。以 2014 以国务院颁布的《社会救助暂行办法》为例。
2015年11月，中央扶贫工作会议决定实施五批工程。其中，社会保障将为贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人实现扶贫。中国的社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善等因素。在有针对性的扶贫中，社会援助、社会保险和社会福利是实施社会保障和保障民生的三驾马车。
社会保障中国反贫困的一个主要特点是保障。最低生活保障制度作为一项保障政策，关系到中国数千万农村贫困人口的基本生计，被称为最后一个安全网。根据民政部的数据，目前我国已有2004万贫困人口被纳入生活津贴或特困人口的救助和支持范围。
雷明认为，兜底保障是扶贫最终成效的底网。在这一制度的设计和实施中，底是两不愁三保，即不愁吃穿，保障义务教育、基础医疗和住房安全。这个巨大的网袋可以分为三类，一类是完全丧失劳动能力的家庭，一类是一些劳动能力较弱的家庭，另一类是支出型贫困家庭。
事实上，中国两无贫困人口数量巨大，无力脱贫，无业可扶。对于这些扶不起来的贫困，只能靠社会保障吗？雷明认为，这个底网不仅可以支持穷人，还可以防止穷人破网坠落，关键在于准确的对象识别和准确的保证标准的制定。
精准兜底
与贫困识别一样，建立有效保障体系的前提仍然是准确识别保障对象。
首先要解决的是保证标准。中国的贫困标准作为准确识别贫困的重要坐标系，经过多轮演变。作为精准保障前提的最低生活保障线，长期低于贫困识别线。
一般来说，低保通常是指贫困标准。中国有两条官方贫困线，一条是国家统计局每年发布的国家扶贫线 3 上一年农民人均收入公布后的绝对贫困线。原则上按照国家贫困线标准确定中国农村建档立卡贫困人口。最低生活保障标准的制定是地方政府的权限，上级政府只是统计总结。地方政府制定最低生活保障标准，由省、市政府根据能够维持当地农村居民基本生活所需的饮食、穿衣、用水、用电等费用确定。2015 年全国 31 个省（区、市）中有 16 各省农村低保平均标准低于国家贫困线 2855 主要分布在中西部地区。
(2016年6月15日，山东省青岛市即墨市移风店镇、道头村中心卫生室的农村医生正在为村民看病。经道头村第一书记于坤(后右二)努力建设内部诊断室、远程会诊室等功能齐全的中央卫生间，惠及周边6个村庄。图/新华）
民政部专家咨询委员会委员、南开大学教授关新平告诉《中国新闻周刊》，低生活保障标准不能覆盖，至少要达到扶贫标准。近年来，各省农村低保标准普遍提高。以云南省为例，2018年至2020年，云南省农村低保年度动态调整，确保不低于国家扶贫标准。截至目前，云南农村低保标准已提高到每人每年4500元，高于扶贫标准。
根据民政部的数据，全国各县（市、区）农村生活津贴标准已动态达到或超过国家扶贫标准，中国农村生活津贴平均标准为每人每年5842元。在两线合一下，中国农村的保障标准是否偏低？关信平认为，与国际水平相比，中国的生活津贴标准仍然较低。关信平说，低标准与中国的社会救助目标和概念有关。我们社会援助的基本目标是确保最困难的人最基本的生活。关信平说。
许多受访专家表示，政府的保障是留有余地的，政府对相关标准的制定一直非常谨慎。雷明告诉《中国新闻周刊》，政府的财政资金在保障中起着重要作用，必须考虑财政的承载能力和可持续性。
2019年5月，云南省政府发布了《关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，根据经济社会发展水平和价格变化，提出省级农村最低生活保障指导标准。明确尽力而为，尽力而为，既不降低标准，也不提高食欲的原则，确保扶贫期间农村生活津贴标准不低于国家扶贫标准，同时从实际出发，避免不可持续增长。
收入一直是确定保障对象的衡量标准。雷明告诉《中国新闻周刊》，盯着收入，其实是为了解决吃饭的问题。当保障的目标扩展到“两不愁三保障”，识别兜底保障对象，就需要多维贫困的测度。
根据今年人均可支配收入4500元的标准线，云南广南县共有2881人需要保障。这个数字的准确确定是基于100%的人员入户核实。
广南县民政局副局长李在平告诉《中国新闻周刊》，当地民政部门组成工作队，自今年3月以来，每两月就要下村去做入户调查。验证内容包括人口结构、家庭经济收入、外出工作等。家庭验证的目的是更准确地保证底部，筛选不符合标准的人。
今年经过几轮筛选，广南县保障人数从778人降至2881人。李在平告诉《中国新闻周刊》，个人申请保障需要村民代表大会批准，然后报乡。乡政府将进行入户核查，经乡一级会议审核后，最终报县。县一级入户核查确认后，再进行审批公示。
云南省政府发布了《意见》，明确了农村生活津贴对象家庭财产状况的识别条件和程序，强调不能完全取代家庭收入和财产状况的批准，避免讨论审查、村级生活津贴等问题。
李在平介绍，贫困人口进入保障范围后，将进行分类保障。根据相关政策，极端困难群众的保障一般分为三类：A完全丧失劳动能力，没有其他收入；B完全丧失劳动能力，有一定收入；C有一定劳动能力的低收入家庭，按照相应的标准给予生活补贴。广南县A类补贴标准为每人每月375元，李在平告诉《中国新闻周刊》B每人每月260元，C每人每月210元。一般而言，家中没有劳力、身有残疾或者因学因病致贫家庭，民政部门往往会考虑将保障标准定为A类或B类。孤寡老人往往按照每人每月832元加50元护理补贴的特困供养标准来保障，孤儿的补贴标准会更高。
另一个重要的机制是精确退出机制，在精确保障体系的运行中。退出并不意味着退出。李在平告诉《中国新闻周刊》，民政部门已经为新扶贫人员设定了半年到一年的逐步退出期，以防止回归。在此期间，民政部门将依托扶贫大数据平台，通过及时动态更新，监测新扶贫贫困户，确保扶贫效果的准确反馈。
用尽各种政策
因病致贫一直是脱贫之路上凶猛的拦路虎。2014 2013年，国务院扶贫办 农村贫困人口全部建档立卡，其中全国因病致贫、因病返贫贫困户占42%.2％。为了更详细、更精细
准地了解全国贫困人口的脱贫情况和致贫原因，2015 年底国务院扶贫办又对剩下的农村贫困人口进行了“回头看”。根据“回头看”数据，全国因病致贫和因病返贫贫困户的占比不仅没有下降，反而上升到了44.1％。
作为深度贫困地区的云南广南县，面临的现实困境更加严峻。记者从广南县扶贫办获悉，该县因病、因残等主要致贫原因所占比例大。在因病致贫家庭中，不少属于支出型贫困，而这些家庭往往原先并不是建档立卡的贫困家庭。雷明告诉《中国新闻周刊》，支出性贫困家庭实际上一开始并没有被识别，也没有办法去识别。当突发事件来临时，这个家庭若得不到及时的识别，就有可能被直接拖入到贫困状态，甚至是绝对贫困状态。雷明认为，进入后扶贫时代，支出型贫困家庭将是治理的重点，而难点则是预警机制的缺失。
（2016年4月25日，安徽六安市金寨县花石乡，大湾村村民陈泽申在自家的院子里。）
在岜夺村，为了防止支出型贫困家庭被遗漏，扶贫干部们制定了“双保险机制”。左煜告诉《中国新闻周刊》，第一道保险机制是“3+X”责任体系。在这套机制下，每个扶贫干部都会被分到若干户农户和档卡户，从而形成网格化。扶贫干部每周都需要在自己的责任片区进行入户走访，“寨子里一有突发情况，就能马上预警。”左煜说。第二道保险机制则是通过日常的沟通和服务，取得村民的信任，“我们帮助当地的老百姓，方方面面的事情远远超出脱贫的工作范围，现在村民家里面发生任何事情，他们首先想到要找工作队。”
左煜介绍，村子里一旦出现突发的支出型贫困家庭，扶贫干部往往会第一时间召集开会，并在紧急民政救助、特困供养、低保、残疾人补贴等政策中，尽快梳理出这个家庭可能享受到的救助政策。随后村里的民政助理员，会针对家庭具体情况，对相关政策进行逐条研判。符合要求后，扶贫干部会入户收集家庭材料，在政府平台进行逐级上报。
面对突发的支出型贫困，扶贫干部所能做的就是，“能用的政策都用上，能协调的社会帮扶都争取上”。雷明认为，“把各种政策用尽”，实际上就是政策的打捆使用，这样会产生合力，但仍难以避免会遇到“政策打架”或者“各部门要求不一”的情况。雷明建议，应建立常态化制度，把相关政策纳入到统一的政策框架内，同时进一步简化操作流程。
事实上，兜底保障还做不到普惠性，只能给予现金基本保障，对于刚性支出陷入困境的家庭，则需要分类救助来进行托底。在广南县，化解困难家庭的刚性支出，从资助医保参保开始。广南县医保局局长刘巍巍告诉《中国新闻周刊》，对于建档立卡贫困人口，广南县按每人180元进行资助参保，个人只需缴纳100元。对于特困供养人员则是全额资助参保。在门诊，有针对特慢病、特殊病和慢性病的救助政策，“之前已经有的救助政策，现在我们按照临时医疗救助可以再救助一部分。”刘巍巍解释。
对于因病致贫的边缘户，还可以采取一事一议的方式来“给政策”。以一位普通村民为例，如果不幸罹患癌症，门诊就诊是没有限额的，还可以享受大病保险，每年的封顶线是30万元。广南县还设置了5000元的住院起付线，超出5000元，救助的比例是50%，每年最高的救助限额是5万元。为了提高预警的有效性，广南县医保局会针对边缘户人口进行费用筛查，“如果发现费用比较高的，我们就进行家庭情况核实；如果家庭情况困难的话，我们就启动救助程序。”刘巍巍说。
（新疆塔什库尔干塔吉克自治县达布达尔乡，热斯喀木村村医发尔亚特·塔西白克骑着骆驼在山区巡诊。）
记者从广南县医保局获悉，全县所有参保人员，均是三重保障，即基本医疗保险、大病保险和医疗救助，参保的资金由文山州统筹。
在破解支出型贫困保障难题方面，另一个挑战是，当前中国低保对象资格与专项救助对象资格存在“捆绑”现象，即通常低保对象才能获得专项救助。如云南省政府办公厅印发的《云南省健康扶贫30条措施》中，医疗救助政策仍是面向建档立卡贫困人口。雷明告诉《中国新闻周刊》，捆绑也是不得已而为之，因为操作起来比较简单。
资格“捆绑”之下，使得被纳入低保对象范围的家庭可以获得较多的救助，而没有被纳入低保对象范围但也具有相应困难的家庭和个人则被“挡在门槛外”，难获得救助。南开大学教授关信平建议，应着眼于建立“一般贫困标准+具体救助标准”双重标准，将贫困标准与低保标准脱钩，以解除专项救助与低保之间的制度捆绑。多位受访学者建议，应考虑将所有其他专项救助均纳入到统一的社会救助管理体系之中。
关信平认为，低保应建立一个比贫困标准更严格的标准，“你先要符合贫困标准，才能拿到专项救助，比一般贫困标准还要更困难，则可以申请低保。”关信平说。今年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中，把专项救助与低收入挂钩，而不与低保挂钩。“这是在2014年出台的‘社会救助转型办法’基础上又往前走了一步。”关信平说。
后扶贫时代的保障演化
2020年，中国将消灭绝对贫困，但这并不意味着中国社会保障网络的负担有所减轻。
北京大学贫困地区发展研究院院长雷明告诉《中国新闻周刊》，按照相关国际标准，人均可支配收入中位数的40％或45％以下都属于相对贫困。这意味着中国相对贫困的大基数短期内难以减少，这也将给社会保障带来巨大的财政压力。
以广南县为例，广南县医保局提供的数据显示，每年广南县用于资助参保的财政支出就达4000万元，医疗救助在1200万元至1500万元之间。
贫困地区面临的另一道难题是社会保障资金来源单一，主要依靠财政投入，而财政的投入能力与当地经济实力息息相关。这使得区域间在保障水平上存在明显差异。根据 2019 年全国民政工作会议发布的数据，截至当年 11 月底，全国城市低保年人均标准为7404元，农村低保年人均标准为5247元。城市的低保水平明显高于农村的低保水平。在贫困地区这种现象更为突出。
根据民政部公布的2019 年第四季度低保标准，以农村低保标准为例，上海市每人每年13920元的保障标准是四川省每人每年4476.5元标准的3.1倍。贫困地区财政收入少，而社会救助的刚性支出大，进一步加剧地区间的保障水平差异。
雷明认为，未来的保障制度，如果全部由财政来负担，肯定压力太大。应该建立政府发挥主体作用，同时要动员全社会、企业，包括家庭个人多方参与的社会保障制度，缓解财政压力。
中国社会科学院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖认为，中国的社会保障体系已经进入一个高质量发展阶段，在满足最底线的基础上，需要多元化的发展。
多位学者认为，扶贫攻坚中，社会保障制度是在不断地完善过程中，也是一个制度化、专业化的过程。后扶贫时代，社会保障体系要成为实现共同富裕的一个重要抓手。在陈秋霖看来，社会保障体系的深化改革是不以扩大保障范围为主要目标的，而是转向提高保障效率。社会保障体系的发展也不仅仅局限于社会保障，而是涉及教育、就业、养老等多层次。
教育保障方面，在广南县，义务教育阶段的13万多学生无一辍学。广南县教育局局长陆兴发告诉《中国新闻周刊》，广南县建立了一套从学前教育到大学教育的立体资助体系。在义务教育阶段，贫困学生除了可以享受“两免一补”（即免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费）外，寄宿生可以得到往返车费和学习用具的补助。广南县还成立了教育发展协会，对县域内的贫困学生进行跟进保障。此外，考取大学的贫困学生每年除了获得交通费等一次性补助外，还可以申请无息助学贷款，最低可以贷8000块，最高12000元。
在就业方面，广南县用“几个一批”工程，对本县劳动力进行县外逐步转移就业。广南县人社局副局长黄义富告诉《中国新闻周刊》，广南县针对贫困人口的保障就业有一项兜底措施。通过开放诸如保洁员、移风易俗协理员等乡村公益岗位，安置无法离乡、无业可扶、无力脱贫的三无人员，执行兜底就业，保证每个家庭至少有一个劳动力就业。今年广南县实现了零就业家庭的动态清零。
从功能来看，社会救助侧重于“输血”式的兜底保障，而精准扶贫侧重于“造血”。雷明认为，社会救助实际上是一种福利性政策，而扶贫开发是开发性的政策，是非福利性的。中国实现农村社会救助制度与扶贫开发两项制度的有效衔接，核心经验在于，通过市场机制激发贫困对象的内生动力形成的一种制度安排。
在雷明看来，两项制度的衔接点在于，对救助对象不仅仅是物资和资金的救助，还可以通过一些服务的提供完成救助，服务实际上可以和扶贫开发结合起来，贫困户还可以从服务里面能够获取收益。雷明表示，这套市场机制发挥作用的前提，还需要一个有为的政府。
